Duško Lopandić: EU između „produbljivanja“ i „proširivanja“ integracije

Treba podsetiti da je pitanje većinskog odlučivanja u okviru ZSBP i nekih drugih politika EU jedno od onih koje su francuski predsednik Makron, kao i nemački kancelar Šolc naveli kao temu koju je potrebno rešiti u okviru procesa reformisanja Unije, odnosno i kao preduslove za eventualnu ozbiljniju raspravu o ubrzanju i finalizaciji procesa proširenja Unije na zemlje Zapadnog Balkana. 

Iako se nakon zaključenja poslednjeg ugovora o reformama EU (Ugovor iz Lisabona koji je stupio na snagu 2008. godine) u najvećem broju slučajeva (tj. politika) već sada odluke unutar EU donose većinskim glasanjem, i dalje postoji niz izuzetaka u koje, pored ZSBP spadaju i zajednička politika bezbednosti i odbrane (ZPBO), politika proširenja EU, poreska i socijalna politika, kao i pitanja povezana sa saradnjom u oblastima krivičnog prava i pravosuđa između država članica. Kvalifikovan većina u EU podrazumeva da se odluke donose od strane država članica koje čine istovremeno 55% od broja članica EU (tj. 14 od 27 zemalja) i koje predstavljaju 65% od broja stanovnika u EU (tzv. dvostruka većina). 

Očekivalo se da će tzv. „Konferencija o budućnosti Evrope“, koja je završena još pre skoro godinu dana, između ostalog biti pokretač novih institucionalnih reformi Unije. Međutim ona za sada nije imala nikakve efekte na planu reformi u Uniji. Razlog tome je pre svega otpor većeg broja zemalja članica da se pokrenu zvanični pregovori oko promene ugovora o EU. Manje zemlje članice naime strahuju da bi svaka institucionalna reforma Unije podrazumevala takve promene koje bi oslabile njihov institucionalni položaj (npr. ukoliko bi se smanjio broj članova Evropske komisije, promenio način glasanja i dr). Stoga je deset država članica EU – paralelno sa zaključcima Konferencije o budućnosti Evrope pre godinu dana (9.maja 2022. godine) – objavilo da ne prihvataju inicijative (Evropskog parlamenta, kao i nekih drugih država EU, poput Francuske i Nemačke) o promenama ugovora, ocenivši ih kao „preuranjene“ i „nedovoljno promišljene“. 

Ovo je razlog da se u najnovijoj inicijativi oko većinskog glasanja u oblasti ZSBP posebno naglašava potreba poboljšanja „brzine“ i „efikasnosti“ spoljne politike Unije na jedan „pragmatičan način“, usmeren na procedure odlučivanja koje su moguće i u okviru postojećih odredbi Ugovora o EU, tj. bez dubljih institucionalnih reformi. 

Ovu inicijativu su, za sada podržale sve četiri tzv. „velike zemlje“ EU (Francuska, Nemačka, Španija i Italija) – ali ne i Poljska (koja se takođe smatra većom zemljom zbog broja stanovnika). Podršku inicijativi su dale i tri zemlje Beneluksa (Holandija, Belgija i Luksemburg) – koje imaju specijalan značaj kao istorijski osnivači EEZ – kao i Finska i Slovenija. Vidljivo je da, osim Slovenije u grupi nije ni jedna od desetak ostalih država članica iz centralne i istočne Evrope (4 zemlje Višegradske grupe, 3 baltičke zemlje i tri balkanske države Hrvatska, Bugarska i Rumunija) kao i većina drugih „manjih zemalja“, poput Danske, Portugalije, Grčke itd., među kojima je posebno uticajna Švedska, odnedavno i kandidat za članstvo u NATO. Zanimljivo je da su dve zemlje – Slovenija i Finska – bile i među potpisnicama ranije pomenute izjave kojom se odbacuje mogućnost pokretanje „međuvladine konferencije“, kao formalnog koraka ka izmenama ugovora o EU. Stoga se u inicijativi posebno naglašava njena „inkluzivnost“, odnosno poziv i svim ostalim državama članicama da se pridruže „prijateljima“ predloga o uvođenju većinskog glasanja u ZSBP.

Moguće promene u oblasti ZSBP?

Iako se radi o novoj inicijativi, treba naglasiti da se diskusija među državama članicama oko nešto jednostavnijeg načina odlučivanja (odlučivanje bez konsenzusa, odnosno bez mogućnosti blokade od strane samo jedne ili dve države) u pitanjima ZSBP vodi duže vreme, odnosno već nekoliko godina. Sam Ugovor o Evropskoj uniji predvideo je da pod određenim uslovima Savet EU može da donosi odluke većinskim glasanjem, ali te odredbe do sada nisu praktikovane. 

Način odlučivanja u oblasti ZSBP (jednoglasno) regulisan je u članu 33 ugovora o Evropskoj uniji. Međutim, u trećem stavu istog članu postoji tzv. prelazna klauzula odnosno „pasarela“ („passarelle“) gde se kaže da „Evropski savet može doneti odluku kojom se predviđa da Savet može odlučivati kvalifikovanom većinom“ u oblastima ZSBP. U članu se precizira i da ova klauzula ne može da se primeni na vojna i odbrambena pitanja. Kao što se iz formulacije iz člana 33 vidi, da bi se sa jednoglasnog prešlo na većinsko odlučivanje u pojedinim pitanjima okviru ZSBP, odnosno da bi se aktivirala klauzula pasarela, potrebna je prethodna jednoglasna odluka Evropskog saveta. 

Još je Evropska komisija (EK) pod predsedavanjem Ž.K. Junkera 2018. godine predložila da Evropski savet primeni ovu „pasarelu“ iz člana 33.3. u bar nekim pitanjima ZSBP kao što su stavovi EU o ljudskim pravima u svetu, usvajanje sankcija prema trećim zemljama, kao i odluke o civilnim misijama EU koje deluju u okviru „zajedničke bezbednosne i odbrambene politike“. Predlog EK je međutim u to vreme podržalo samo sedam država članica, dok je veći broj država – posebno onih iz centralne i istočne Evrope – bio protiv.

Ovo pitanje je ponovo razmatrano tokom češkog predsedavanja Evropskom unijom, krajem prošle godine (2022). Diskusija je pokazala se da se stavovi jednog dela država članica postepeno menjaju, kao rezultat izmenjenih međunarodnih okolnosti i očigledne potrebe za reformama načina odlučivanja u EU. Međutim, predsedavajuća Češka ipak nije uspela da postigne dovoljan konsenzus u Savetu ministara EU o ovom pitanju. „Određeni broj“ država članica i dalje smatra da jednoglasnost treba da se zadrži u svim slučajevima „kako bi se očuvalo jedinstvo Unije“ u osetljivim pitanjima spoljne politike. 

U praksi odlučivanja Saveta ministara tokom poslednjih godina, odluke EU u nekim temama ZSBP najčešće je pojedinačno blokirala Mađarska (u vezi, npr. odnosa prema Turskoj, Izraelu, Rusiji i dr), ali u pojedinim pitanjima to su činili i Kipar, Grčka, Poljska, Francuska i drugi.

Osim primene prelazne klauzule (pasarele), postoji još nekoliko mogućnosti fleksibilnijeg načina odlučivanja EU u pitanjima ZSBP ili ZPBO. Na primer, ugovor o EU (član 31.1) omogućava da se oduka u Evropskom savetu ili Savetu ministara EU donese uz „konstruktivno neizjašnjavanje“ (tj. uzdržani glas) neke ili više država članica. Zabeležena su do sada samo dva slučaja kada su odluke donesene na ovaj način – prvi put povodom slanja misije Euleksa na Kosovo (uzdržavanje od strane Kipra), a drugi put nedavno – povodom angažovanja fonda za kupovinu naoružanja i municije za Ukrajinu (uzdržane su bile neke vojno neutralne zemlje – Austrija, Malta i Irska). 

Najzad, da dodamo da u okviru EU postoje i drugi pravni načini da se omogući produbljenija saradnja samo nekih zemalja članica u pojedinim politikama, uključujući ZSBP i ZPBO poput tzv. „ojačane saradnje“ (članovi 20 i 42.6 ugovora na osnovu kod je pokrenuta tzv. „stalna strukturna saradnja u odbrani – PESCO“) kao i mogućnost (koja do sada nije korišćena u praksi) formiranja „dobrovoljne koalicije“ ograničenog broja država članica (član 44). 

VEĆINSKO ODLUČIVANJE

Najnovija inicijativa određenog broja država članica oko mogućnosti većinskog odlučivanja u oblasti ZSBP pokazuje, s jedne strane, da je proces promena u EU u toku, ali s druge strane, da i dalje jako sporo i teško dolazi i do minimalnih institucionalnih reformi u Uniji – čak i u današnjim dramatično promenjenim međunarodnim okolnostima. Iako je tokom poslednje krize izazvane ruskom agresijom na Ukrajinu, EU pokazala zavidno jedinstvo, pa i brzinu, kada se radilo o usvajanju sankcija prema Rusiji, ostaje potreba da se procedure odlučivanja u Uniji ubrzaju i olakšaju. 

Kako što je poznato, EU je u kontekstu ukrajinskog rata odlučila da uz zemlje Zapadnog Balkana i Tursku, u kandidate za članstvo Unije uključi i Ukrajinu i Moldaviju, a u perspektivi i Gruziju. Ova odluka međutim, za sada nije dovela do ubrzanja procedura pregovora o proširenju, kako je to vidljivo u pregovorima sa nekim zemljama ZB koji traju i preko decenije, bez perspektive njihovog završetka na vremenskom horizontu. I dalje ostaje otvoreno pitanje kako i kada može doći i do ubrzanja politike proširenja Unije, koje pojedine članice kao što su Francuska i Nemačka, uslovljavaju prethodnim institucionalnim reformama unutar Unije. 

Eventualni uspeh najnovije inicijative oko većinskog glasanja u ZSBP bi mogao da predstavlja dodatni politički podsticaj da se ostvare bar neki pomaci na planu internog odlučivanja u politici proširenja (sada npr. brojne tehničke odluke na nivou radne grupe Saveta EU o proširenju, tzv. COELA – podrazumevaju jednoglasnost). Ali čak i uslovima takvog pomaka na tehničkom nivou (koji za sada još nije ni na vidiku) nema sumnje da će princip jednoglasnosti kao i ključna uloga država članica EU u pregovorima o proširenju ostati nepromenjeni.