Pišu: Dragiša Mijačić i Stefan Surlić
Ako se po jutru dan poznaje, obnovljeni pregovori u Briselu pokazali su tradicionalne bolesti evropske diplomatije. To se pre svega ogleda u lošoj pripremi događaja koji se sveo na “Photo-Op”, bez konkretnih rezultata koji bi stajali iza kiselih, ali svakako širokih osmeha najviših zvaničnika pregovaračkih strana. Sve je podsećalo na proces koji je vodila Federika Mogerini, kao da se ništa nije naučilo iz njenih grešaka. Ili u svojoj aroganciji Evropska komisija i dalje misli da je bezgrešna, bez obzira na evidentne pređašnje propuste u organizaciji dijaloga između Srbije i Kosova.
PRITISAK VAŠINGTONA: Prethodnog četvrtka obnovljeni su pregovori o normalizaciji odnosa Srbije i Kosova, koji se odvijaju u Briselu pod pokroviteljstvom Evropske unije. Pregovori su počeli nakon pauze od 20 meseci, koja je izazvana odlukom Vlade Kosova o uvođenju taksi od 100 odsto na robu i usluge koje dolaze iz Srbije i BiH. Treba istaći da je dobro da se najzad počelo s pregovorima. Istorija nas uči da limbo kada nema pregovora utiče na stvaranje spoljnih i unutrašnjih tenzija, kao i na etničke nestabilnosti na samom Kosovu. Treba biti iskren i reći da u pomenutom periodu nije bilo toliko incidentnih situacija u poređenju s ranijim slučajevima kada bi pregovori zapali u ćorsokak. Ovog puta predstavnici vlasti iz Prištine i Beograda pokazali su zrelost da ne preliju tenzije s pregovaračkog stola na međuetničke sukobe na Kosovu.
Takođe, treba naglasiti da do pregovora ne bi ni došlo da nije bilo američkog pritiska da se ukinu takse. Iako je uvođenje taksi protivno i Briselskom sporazumu i CEFTA sporazumu, EU i njene vodeće članice nisu bile agilne u ukidanju. Neke članice Unije čak su otvoreno ohrabrivale vodeće kosovske političare da ne ukidaju takse. Na kraju je preovladao američki pritisak i čvrst stav da takse moraju da se ukinu jer su štetne za ekonomske interese Kosova i Srbije. Takse su ukinute/suspendovane po cenu rušenja dve kosovske vlade, prvo Haradinajeve, a zatim i Kurtijeve.
Takse nisu bile jedini razlog zastoja u dijalogu; nakon njihovog uvođenja održani su izbori za Evropski parlament, a nakon njih konstituisan je novi sastav Evropske komisije. Takođe, pala je Vlada Haradinaja, što je rezultiralo vanrednim parlamentarnim izborima na Kosovu. Ovo su neki od razloga što se mnogima nije žurilo sa obnovom pregovora.
U svim tim okolnostima SAD su pokazale zainteresovanost da održe pregovor, makar na respiratoru. Ambasador Grenel dobio je mandat od predsednika Trampa da pregovara o unapređenju uslova za bolju ekonomsku saradnju između Srbije i Kosova, čime bi se kroz male pobede lakše stvorili uslovi za postizanje političkog rešenja. Iako je Grenelova inicijativa od samog početka bila nekonvencionalna, a njegove metode kontroverzne, mnogima neprihvatljive, u relativno kratkom roku uspeo je da izdejstvuje potpisivanje pisma o namerama za obnovu avio i železničkog saobraćaja između Beograda i Prištine, a takođe pružao je podršku izgradnji auto-puta između Prištine i Niša.
Ambasador Grenel se naročito istakao u insistiranju na bezuslovnom ukidanju taksi. Kurtijeva vlada zamenila je takse merama reciprociteta, što je dovelo do dalje radikalizacije odnosa između Srbije i Kosova. Uporni pritisak Grenela na kraju je rezultirao padom vlade samo 52 dana od njenog formiranja. U Skupštini Kosova izglasana je nova vlada Kosova s premijerom Avdulahom Hotijem na njenom čelu. Među prvim odlukama premijera Hotija bilo je ukidanje mere reciprociteta, čime su se najzad stvorili uslovi za nastavak pregovora.
GOSPODIN LAJČAK: Imenovanje Lajčaka na mesto specijalnog predstavnika Evropske unije za dijalog objavljeno je početkom aprila, u jeku pandemije, kada se ceo svet, uključujući Srbiju i Kosovo, bori za očuvanje života građana. Lajčak je imenovan s početnim mandatom od godinu dana. Pored pandemije, otežavajuća okolnost u njegovom radu bila je u činjenici da je imenovanje došlo u trenutku pada Kurtijeve Vlade i političkim previranjima na Kosovu. U tim okolnostima njegov rad u prvih nekoliko meseci mandata bio je ograničen na pripremne radnje za budući dijalog. Kada su se sredinom juna najzad stekli uslovi za posetu Lajčaka regionu, na putu ka Prištini stigla ga je vest da ambasador Grenel organizuje susret delegacija Srbije i Kosova u Beloj kući, čime je u senku stavljena njegova poseta regionu pre nego što je i zvanično započeta. Pored toga, indikativan je i logistički problem sa otkazivanjem Lajčakovog leta na prvom putovanju i pomoć Švajcarske organizovanjem prevoza vojnim avionom do Prištine.
Nakon prve Lajčakove posete regionu organizovan je niz bilateralnih i multilateralnih susreta u kojima su učestvovali predstavnici Srbije i Kosova, a koje su imale za cilj da što bolje pripreme prvi zvanični susret dve delegacije u Briselu. Između ostalog, održan je i dugo najavljivani i više puta odlagani samit u Parizu, koji je deo nemačko-francuske inicijative za iznalaženje rešenja u dijalogu.
Zvanični susret u novoj rundi pregovora o normalizaciji odnosa Srbije i Kosova pod pokroviteljstvom EU organizovan je 16. jula, što je i prvi sastanak najviših predstavnika dve delegacije koji je organizovao Lajčak u svojstvu specijalnog predstavnika.
Šta možemo zaključiti iz ovog susreta u Briselu? Gospodin Lajčak je dugo u diplomatiji, pa zna da ne postoji druga šansa za prvi utisak. A prvi utisak jasno pokazuje da dugo očekivani sastanak vođa delegacija Srbije i Kosova nije bio dobro pripremljen niti dobro organizovan.
Sastanak je trebalo da pokaže u kom pravcu Lajčak želi da vodi pregovore, da li će nastaviti sa procesom normalizacije koji je započet tehničkim pregovorima 2011. ili će odmah pristupiti pregovorima o postizanju konačnog političkog rešenja. Tu je i pitanje realizacije postignutih dogovora, koje utiče i na kredibilitet EU kao garanta postignutih sporazuma. Umesto svega toga, utisak od četvrtka je da je sastanak na najvišem nivou pripremljen na brzinu, više da bi se predupredila američka inicijativa nego da bi se postigla neka konkretna rešenja.
MALI USPESI: Način na koji su vođeni pregovori u četvrtak podseća na američki modalitet postizanja malih uspeha kako bi se stvorili uslovi za pregovore o značajnim političkim pitanjima. Otuda se na sastanku razgovaralo o horizontalnim temama koje dosad nisu bile predmet Briselskog dijaloga. Pregovaralo se u okviru dve teme, gde je prva pokrivala pitanje nestalih lica i održivi povratak raseljenih lica, a druga ekonomiju. Obe teme vezane su ne samo za normalizaciju između Srbije i Kosova već i za pitanje preko potrebnog pomirenja između dve zajednice. Pitanje nestalih osoba naročito je bitno za kosovsku stranu, dok je srpska strana više zainteresovana za pitanje održivog povratka i rešavanje pitanja uzurpirane imovine povratnika.
Međutim, tehnička priprema sastanka nije dobro odrađena, što se naročito vidi kod pitanja ekonomije, gde su se pokazale sve anomalije evropske diplomatije koje su viđene i u ranijim fazama pregovora. Dve strane došle su s potpuno različitim stavovima poimanja ove teme, čime se stvorila kakofonija u kojoj nije moguće postići rešenje. Znatno bolji rezultati postigli bi se da se tema konkretizovala realnim ciljevima na kojima bi tehnički timovi radili nakon inicijalnog sastanka na najvišem nivou.
Još jedan pokazatelj loše pripreme sastanka jeste odlaganje na najvišem nivou do septembra. Na tehničkom nivou pregovori će se nastaviti ove nedelje, ali oni neće zavređivati značajniju medijsku pažnju niti će njihovi rezultati biti obelodanjeni. Odlaganjem pregovora na najvišem nivou izgubiće se dugo čekana pozitivna energija koja je kreirana stvaranjem mogućnosti za otpočinjanje pregovora.
A dok čekamo jesen, potrebno je imati na umu i to da ona ne donosi olakšavajuće okolnosti.
Tada nas očekuju znatno kompleksniji uslovi, koji će svakako uticati na sam tok pregovora. U oktobru se očekuje epilog predloga optužnice koja je podignuta protiv predsednika Tačija i gospodina Veseljija. Bilo koja odluka Specijalnog suda dovešće do prekomponovanja političke scene na Kosovu, a u slučaju potvrđivanja optužnice, nije isključena ni potencijalna mogućnost etničkog nasilja, naročito u povratničkim sredinama.
Na jesen nas očekuju i predsednički izbori u Americi, čiji će ishod takođe uticati na dijalog u Briselu. Pažnja svih zainteresovanih strana u pregovorima uprta je u novembarske izbore, očekujući da će pobednik u značajnoj meri uticati na paradigmu pregovora i oblik konačnog političkog rešenja između Srbije i Kosova.
Do jeseni bi trebalo da se formira nova Vlada Srbije, čime će se dati dodatni legitimitet pregovaračkom timu koji dolazi iz Beograda. U tom kontekstu biće zanimljivo videti da li će nova vlada doneti promene u pregovaračkom timu Srbije, pre svega u personalnim rešenjima na čelu Kancelarije za vođenje pregovora i Kancelarije za Kosovo i Metohiju.
Kada se sve uzme u obzir, u septembru možemo očekivati pomak jedino u domenu pitanja nestalih, donekle i na temi održivog povratka. Pozitivne rezultate u drugim oblastima nije realno postići, naročito u datim okolnostima. Međutim, ostaje nada da će do tada Lajčak uspeti da se konsoliduje, sagleda dosadašnje greške i dobro se tehnički pripremi za nastavak pregovora.
Bez toga, pregovori će propasti i pre nego što suštinski počnu.
Dogovoreno se mora poštovati
Dosadašnji proces nije doveo do ublažavanja spornih odnosa, ali ni do legalne primene sporazuma, što zahteva preispitivanje celokupnog pristupa. Jedini put ka vraćanju međusobnog poverenja je u poštovanju dogovorenog i institucionalnoj primeni sporazuma
Piše: Stefan Surlić
Nastavak dijaloga u Briselu ohrabrio je sve one koji veruju u bolje odnose Srba i Albanaca, pogotovo što su pokrenute teme koje dosad nisu bile deo pregovaračkog procesa. Pitanje nestalih i raseljenih lica, uz sve više glasova o neophodnosti suočavanja s prošlošću i zločinima, siguran su put ka iskrenom pomirenju dva naroda. Međutim, pred Lajčakom kao medijatorom je težak zadatak da povrati kredibilitet EU, ne samo kroz buduće teme i dogovore već i kroz analizu onoga što je već postignuto.
Dosadašnji proces nije doveo do ublažavanja spornih odnosa, ali ni do legalne primene sporazuma, što zahteva preispitivanje celokupnog pristupa. Jedini put ka povratku međusobnog poverenja je u poštovanju dogovorenog i institucionalnoj primeni postignutih sporazuma.
U dijalog Beograda i Prištine pod okriljem EU, započetom 2011, pored niza tehničkih sporazuma najvažniji je Prvi sporazum o principima za normalizaciju odnosa, tj. Briselski sporazum iz 2013. Od samog početka osnovna namera dijaloga bila je normalizacija odnosa postavljena, pre svega za Srbiju, kao politički uslov u procesu evropskih integracija. Formalno priznanje nezavisnosti Kosova nije bilo zahtevano, ali je normalizacija značila deblokiranje Kosova na međunarodnom planu i omogućavanje članstva u međunarodnim organizacijama.
Namera Brisela bila je da pokaže sposobnost u rešavanju bilateralnih sporova na zapadnom Balkanu i direktno ih poveže sa perspektivom članstva u EU.
Raspravljalo se samo o pitanjima za koja su saglasnost pokazale obe strane. Takođe, stranama je omogućeno da sporazumi imaju dvosmisleno značenje kako se ne bi “ometao” proces dijaloga.
Briselski sporazum je od posebnog političkog značaja; iako je potpisan inicijalima dva premijera, bez preciziranja funkcija, dokument je sadržao ključne ciljeve obe strane: Priština je želela integraciju severa Kosova kroz lokalne izbore, pravosuđe i policiju kako bi zaokružila vlast u opštinama sa srpskom većinom, dok je Beograd povezao sever sa srpskim opštinama južno od Ibra radi autonomije srpske zajednice i zaštite posebne veze sa Srbijom.
Takozvana “konstruktivna dvosmislenost”, kao suštinska karakteristika celog briselskog dijaloga, primećuje se u samom nazivu budućeg udruživanja opština jer je za albansku stranu reč o asocijaciji predviđenoj Ustavom Kosova, dok je za srpsku stranu reč o posebnom entitetu, što znači autonomiju za Srbe i zahteva ustavne promene. Originalni tekst potpisan je na engleskom, ali srpska i albanska verzija dokumenta sadrže neadekvatne prevode i posledično različita tumačenja. Slična “konstruktivna dvosmislenost” primetna je u ranijem Sporazumu o integrisanom upravljanju prelazima (IBM), koji su za Prištinu granice, dok su za Beograd administrativni prelazi. Tumačenja dogovorenog tek dovode do zabluda i podstiču nesprovođenje.
Dodatna otežavajuća okolnost za primenu sporazuma između dve strane jeste što su dokumenti tumačeni kao politički, a ne kao pravno obavezujući. U političkom smislu, Srbija je prihvatila primenu Sporazuma i obezbedila integraciju severa Kosova u institucije Prištine, ali Ustavni sud je odbio da dokument smatra pravno relevantnim sporazumom, definišući ga kao “politički”. Sa druge strane, Ustavni sud Kosova prihvatio je Briselski sporazum kao međunarodni i pravno validan, čije pojedine tačke nisu u saglasnosti sa ustavnim poretkom, ali je nedostajala politička volja prištinskih vlasti da primene formiranje ZSO kroz ustavne amandmane.
U trenutnim odnosima nastavak dijaloga izgleda kao obostrani interes i izlaz iz postkonfliktnih veta u kojima Beograd i Priština međusobno remete ne samo privredne i ekonomske procese već i pravno-političku konstitucionalizaciju oba poretka. Srbija i Kosovo su trenutno nepotpuni politički sistemi, gde jedan nema kontrolu nad teritorijom koju smatra svojom pokrajinom, a drugi ne uživa puno međunarodno priznanje, članstvo u međunarodnim organizacijama i ujedno ima problem da integriše manjinsku srpsku zajednicu.
Nenameravane posledice dijaloga plod su dugogodišnjeg angažmana EU u odnosima Srba i Albanaca, gde je akcenat bio na izbegavanju sukoba, dvosmislenim rešenjima za probleme, a ne izgradnji konstitucionalizovanih zajednica zasnovanih na vladavini prava. Nedostatak jedinstvene politike EU prema Kosovu (pet članica ne priznaje nezavisnost Kosova) i trenutna udaljenost perspektive članstva Srbije i Kosova, uprkos snažnim Lajčakovim inicijativama, onemogućavaju jači uticaj EU na konačni sporazum. Kako Biber navodi u svom članku “Izgradnja nemogućih država?”, uslovljavanje kao mehanizam na koji se EU uveliko oslanja u procesu izgradnje države pokazalo se neefikasnim iz dva razloga. Prvo, zbog nedostatka stvarne posvećenosti političkih elita evropskim integracijama i, drugo, zbog “nerešivih” statusnih pitanja koja paralizuju sve ostale političke procese.
Uslov za Beograd i Prištinu isti je gotovo deceniju – postizanje sveobuhvatnog, pravno obavezujućeg sporazuma koji bi dve strane morale priznati kao međunarodni sporazum i integrisati ga u pravne poretke. Međutim, nasleđe neuspeha dosad primenjivanih sporazuma, različita tumačenja dogovorenog, odsustvo perspektive EU i duboko nepoverenje između dve strane stoje na putu trajne normalizacije odnosa između Srbije i Kosova. Podrška još jednoj obnovi dijaloga je nužna, ali za pozitivan ishod još je nužnije preosmišljavanje okvira pregovora.